Et brev fra Sundhedsministeriet har fået en central placering i debatten om, hvorvidt Roskilde Brandvæsen lovligt kan udføre ambulancekørsel i yderligere tre nabokommuner fra 1. februar 2010. I brevet, der er sendt til Roskilde Kommune inden kommunen bød på ambulancekørslen, beskriver Sundhedsministeriet de gældende regler for kommuners ambulancekørsel, men Roskilde Kommune og Statsforvaltningen udlægger brevets konklusion vidt forskelligt. Ifølge Roskilde Kommune har Sundhedsministeriet med brevet godkendt, at Roskilde Brandvæsen udfører ambulancekørsel i Greve, Køge og Solrød, mens Statsforvaltningen derimod bruger brevet til at konkludere, at den valgte model for ambulancekørslen er ulovlig. Resultatet kan blive, at Roskilde Kommune må oprette et ambulanceselskab, og tilsyneladende vil det ikke blive svært at finde private medinvestorer, for Roskilde Brandvæsen har tidligere fået et tilbud fra investorer, der ville indskyde et trecifret millionbeløb i et fælles ambulanceselskab.
Spørgsmål om den juridiske model for Roskilde Brandvæsens ambulancekørsel i nabokommunerne har både for Region Sjælland og Roskilde Kommune været centralt i udbudsprocessen, og det er baggrunden for, at Roskilde Kommune sidste år sendte et brev til Sundhedsministeriet, hvor man anmodede ministeriet om yderligere oplysninger om reglerne.
Den 3. juni 2009 fik Roskilde Kommune svar fra Sundhedsministeriet. I brevet gennemgår ministeriet de regler om ambulancekørsel, som findes i sundhedsloven og præhospitalbekendtgørelsen. Særlig fokus var der på rækkevidden af præhospitalbekendtgørelsens § 17, hvoraf det fremgår, at regionerne kan etablere deres ambulanceberedskab enten med egne ambulancer eller indgå en aftale med andre regioner, kommuner eller private ambulanceoperatører.
Af Sundhedsministeriets brev fremgår det, at præhospitalbekendtgørelsens § 17 efter ministeriets opfattelse ikke giver kommuner en ubegrænset mulighed for at udføre ambulancekørsel for regionerne. Sundhedsministeriet giver i stedet udtryk for, at kommunerne har en begrænset mulighed for at indgå aftaler om ambulancekørsel, og at begrænsningen er, at ambulancekørslen dels skal ske i tilgrænsende kommuner, dels kun må omfattede områder, der har “en i forhold til kommunen selv rimelig størrelse”.
Sundhedsministeriet forholder sig ikke i brevet til, om § 17 i præhospitalbekendtgørelsen konkret er forenelig med, at Roskilde Kommune varetager ambulancekørsel i et område, der fra 1. februar 2010 kommer til at bestå af kommunerne Lejre, Køge, Greve og Solrød. Men Roskilde Kommune har fortolket brevet sådan, at ministeriet har givet grønt lys til, at ambulancekørslen udvides. “Vi har vendt det med det ministerium, der er den lovgivende myndighed på området. Vi har beskrevet opgaven for ministeriet på et møde, og vi har skrevet og fået svar. Der er i svaret ingen tvivl om, at vi ifølge loven gerne må påtage os ambulanceopgaver i tilgrænsende områder. Det må i min optik gælde for Køge, Solrød og Greve, der alle grænser op til Roskilde Kommune. Det kan Sundhedsministeriet heller ikke have været i tvivl om”, siger borgmester Poul Lindor Nielsen.
Statsforvaltningen Sjælland, der fører tilsyn med, om kommunerne overholder lovgivningen, udlægger imidlertid Sundhedsministeriets brev på en helt anden måde. Ifølge statsforvaltningen har Sundhedsministeriet ikke taget stilling til den konkrete sag, men derimod opstillet nogle generelle kriterier, som skal indgå, når man skal vurdere, om en konkret ambulancekontrakt er i overensstemmelse med lovgivningen. Og en konkret vurdering af Roskilde Kommunes kontrakt med Region Sjælland fører ifølge statsforvaltningen til den konklusion, at kontrakten ikke er lovlig, fordi ambulancekørslen ikke opfylder Sundhedsministeriets kriterium om, at ambulancekørsel udenfor hjemkommunen kun kan ske i områder, der har en rimelig størrelse i forhold til hjemkommunen.
Statsforvaltningen køber ikke Roskilde Kommunes argument om, at Sundhedsministeriet i sit brev har givet kommunen medhold i, at den kan udføre ambulancekørsel i de tre nabokommuner. “Ministeriets skrivelse til Roskilde Kommune er alene af vejledende karakter, og ministeriet ses ikke at have forholdt sig konkret til den foreliggende problemstilling om Roskilde Kommunale Brandvæsens ambulancekørsel fra 1. februar 2010”, skriver Statsforvaltningen Sjælland således til Roskilde Kommune. Statsforvaltningen anerkender dog, at Sundhedsministeriet på den anden side heller ikke direkte har skrevet, at Roskilde Kommune ikke må byde på opgaven, men “det kan ikke anses som tilstrækkeligt grundlag for at påtage sig den udbudte opgave, at Sundhedsministeriet ikke har udtalt sig direkte herimod”, som statsforvaltningen skriver. At Sundhedsministeriet ikke har skrevet, at Roskilde Brandvæsen ikke må udføre ambulancekørslen, er med andre ord ikke nok til, at kommunen så kan konkludere, at den gerne må.
Derfor meddelte Statsforvaltningen Sjælland i denne uge Roskilde Kommune, at man vurderer, at ambulancekørsel efter den valgte model vil være ulovlig. Nu skal der så holdes et møde mellem statsforvaltningen, Region Sjælland og Roskilde Kommune, hvor de juridiske modeller drøftes. Men både Region Sjælland og Roskilde Kommune understreger, at Roskilde Brandvæsen fra 1. februar 2010 som aftalt udfører ambulancekørslen i Greve, Køge og Solrød.
Beredskabschef Carsten Iversen beroliger da også sine nuværende og kommende medarbejdere: “Vi er rigtig gode til at drive ambulancetjeneste, og vi vil ikke være med til, at drillerier giver et dårligt arbejdsmiljø. I skal ikke frygte for jeres job her hos Roskilde Brandvæsen. I har et job, og I beholder jeres job. Der kommer flere drillerier, og kun ved at stå sammen er vi stærkere end dem, som ikke vil os det godt. Vi glæder os meget til alle vores nye medarbejdere starter og sammen med os fastholder Roskilde Brandvæsen som en god arbejdsplads”, lyder det fra beredskabschefen, der samtidig udtrykker fortrøstning om det fremtidige forløb. “Vi har gjort vores hjemmearbejde grundigt inden fremsendelse af tilbuddet til Region Sjælland. Det, som nu står tilbage efter henvendelsen, er at statsforvaltningen, Region Sjælland og Roskilde Kommune sætter sig sammen og kigger på, hvilken lovgivning driften af ambulancetjenesten skal ligge under”.
Tre juridiske modeller i spil
Netop den juridiske model for den fremtidige ambulancekørsel bliver altså det primære tema på mødet mellem de tre offentlige myndigheder. I alt er der tre modeller for, hvordan ambulancekørslen kan organiseres, men Statsforvaltningen Sjælland har allerede skudt de to ned, så reelt er der bare én model tilbage.
Den første model er, at ambulancekørslen sker efter den såkaldte kommunalfuldmagt. Det er ikke en lov, men derimod nogle grundsætninger, som giver kommunerne mulighed for at påtage sig opgaver, som ikke er reguleret i lovgivningen. Betingelsen er dog, at opgaverne udføres til gavn for kommunens borgere samt at de f.eks. sker gennem udnyttelse af en eksisterende overkapacitet i kommunen. Den model har Statsforvaltningen Sjælland vurderet, og man er nået frem til, at den ikke kan anvendes: Dels er ambulancekørsel lovreguleret, dels er den konkrete opgave så stor, at den allerede af den grund ikke kan udføres under kommunalfuldmagten.
Den næste model er, at ambulancekørslen sker med hjemmel i præhospitalbekendtgørelsens bestemmelse om, at regioner kan indgå aftale om ambulancekørsel med kommuner. Det er den model, som Roskilde Kommune havde valgt, men som nævnt vurderer Statsforvaltningen Sjælland, at denne model ikke kan anvendes, fordi det område, som Roskilde Brandvæsen skal udføre ambulancekørsel i, er for stort i forhold til Roskilde Kommune.
Tilbage er så den tredje model, hvor ambulancekørslen sker med hjemmel i loven om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder samt deltagelse i selskaber. Denne lov giver kommuner mulighed for at udføre de opgaver, som de kan udføre for sig selv, for andre offentlige myndigheder. Når en kommune f.eks. udfører brandslukning for sine egne borgere, kan den således også tilbyde brandslukning til nabokommunen. Den del af loven er dog ikke aktuel i den konkrete sag, fordi Roskilde Kommune netop ikke udfører ambulancekørsel for sig selv, men for regionen. Derimod giver loven mulighed for, at en kommune kan blive medejer af et selskab, f.eks. et aktieselskab. Betingelsen er, at selskabets aktiviteter skal bygge på kommunal viden, der er oparbejdet i kommunen, hvilket er tilfældet her, hvor Roskilde Brandvæsen som kommunal institution har opbygget viden om ambulancekørsel. Det er den model, som Statsforvaltningen Sjælland har peget på som en mulighed for den fremtidige organisering af ambulancekørslen.
Det særlige ved den tredje model er imidlertid, at Roskilde Kommune ikke blot kan oprette et selskab og flytte ambulancekontrakten med Region Sjælland over i det nye selskab. Det følger nemlig af loven, at en eller flere private samarbejdspartnere skal eje mindst 25% af selskabet. Yderligere følger det af loven, at en enkelt kommune ikke må opnå bestemmende indflydelse – det vil sige, at kommunen skal være minoritetsaktionær i selskabet, altså at Roskilde Kommune maksimalt kan eje 49% af aktierne.
Vælger Roskilde Kommune således at danne et ambulanceselskab, så vil kommunen altså dels maksimalt komme til at eje halvdelen af selskabet, dels vil det formentlig ikke være muligt blot at lade selskabet overtage den nuværende kontrakt mellem Roskilde Kommune og Region Sjælland om ambulancekørslen – det vil nemlig stride mod udbudsreglerne, fordi det var Roskilde Kommune og ikke det nye selskab, som vandt udbuddet. Region Sjælland vil derfor efter alt at dømme være nødt til at sende opgaven i udbud endnu en gang, og her vil det nye selskab så kunne byde på lige fod med alle andre.
Samarbejdspartnere klar?
Hvis Roskilde Kommune ender med at vælge den model, som ifølge Statsforvaltningen Sjælland er den eneste mulighed, så vil brandvæsenet som nævnt være nødt til at finde en eller flere private samarbejdspartnere, som skal eje mindst 25% af selskabet. Da Roskilde Kommune selv kun må eje 49% af selskabet, skal private samarbejdspartnere enten eje 51%, eller også skal andre kommuner – f.eks. andre kommuner med egen ambulancetjeneste – eller Region Sjælland eje en del af aktierne.
Roskilde Kommune har tilkendegivet, at man ikke er afvisende overfor en model, hvor Falck bliver den private partner i selskabet, men en sådan model kan skabe praktiske problemer, fordi Falck i så fald kan komme til at konkurrere med sig selv.
Men der står muligvis også andre investorer klar i kulissen. I forbindelse med afgørelsen af det seneste udbud af ambulancekørslen kunne beredskabschef Carsten Iversen således fortælle om interesse fra pengestærke investorer.
“Jeg ved, at der står flere pengestærke organisationer parat til at komme ind på det danske marked. Faktisk kunne vi have valgt at indgå virksomhed med investorer, der var parat til at give trecifrede millionbeløb i et A/S for at bruge vores ekspertise”, fortalte beredskabschefen. Samtidig fortalte Carsten Iversen imidlertid også om ulemperne ved at have en privat investor med i ejerkredsen: “Vi valgte at gå videre alene, blandt andet fordi der kan opstå uønskede situationer, når vi med vores tankegang om det bedste beredskab skal holdes op i mod en privat investors krav om afkast af investeringen. Ydermere ville det være svært at navigere med en bestyrelse for et selskab, som kunne have andre interesser end vores eget byråd”.
